Verwaltungsrecht

„Bauzwang“ in Tübingen – Was Sie über Baugebote, Zwangsgelder und Enteignungen wissen sollten

- Daniel Krummacher

„Tübingen zwingt Eigentümer zum Bauen“ titelte die Stuttgarter Zeitung am 26.4.2019 und benannte „Enteignung als letztes Mittel“. Vorausgegangen waren eine Berichtsvorlage der Stadtverwaltung im Verwaltungsausschuss mit dem Betreff „Mobilisierung von Baulücken“ (Vorlage 525a/2018 vom 1.2.2019), einige öffentlichkeitswirksame Äußerungen des Tübinger Oberbürgermeisters und ein 3-seitiges Schreiben, das die Stadt Tübingen nach Ostern an die Eigentümer von etwa 550 baureifen Grundstücken versenden wollte.

Grundlage war ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags vom März 2018. Dennoch schlug der „Tübinger Bauzwang“ jetzt hohe Wellen. Die Einen meinten einen „großen Enteignungsbluff“ zu entlarven (Max Borowski, 9.4.2019, www.n-tv.de), da die angedrohten Verfahren auf Grundlage des „uralten Paragraphen“ § 176 BauGB „zu kompliziert und langwierig“ seien. Andere (Ralph Bollmann, 27.4.2019, FAZ) erkannten im Tübinger Stadtoberhaupt einen „Enteigner“, der „Schockwellen“ in das Land sende und „schwäbische Rentner“ treffe. Palmer selbst schwieg auf Bitten seiner Parteifreunde bis zur Europawahl. Nach letzten Diskussionen im Gemeinderat „bleibt es beim Baugebot“ (Sabine Lohr, 4.5.2019, Schwäbisches Tagblatt).

Was besagt § 176 BauGB und um welche Grundstücke in Tübingen geht es?

Gemäß § 176 Abs. 1 BauGB kann die Stadt einen Grundstückseigentümer im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Bescheid verpflichten, innerhalb einer zu bestimmenden angemessenen Frist sein Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bebauen oder ein vorhandenes Gebäude oder eine vorhandene sonstige bauliche Anlage den Festsetzungen des Bebauungsplans anzupassen. Nach Abs. 2 kann ein solches Baugebot auch im „unbeplanten Innengebiet“ (§ 34 BauGB) für solche Grundstücke erlassen werden. Sind sie unbebaut oder geringfügig bebaut, kann für diese Grundstücke angeordnet werden, dass sie entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen oder einer baulichen Nutzung zuzuführen sind – insbesondere zur Schließung von Baulücken. In Tübingen gibt es der städtischen Beschlussvorlage zufolge derzeit 553 solche Baulücken.

Welche Gebote kann die Stadt erlassen? Welche weiteren Anordnungen kann sie treffen?

Die Stadt kann Baugebote sowohl als „Bebauungsgebote“ (§ 176 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) als auch als „Anpassungsgebote“ (Abs. 1 Nr. 2) erlassen. Dadurch kann sie die Bebauung eines Grundstücks bzw. die Anpassung vorhandene Gebäude entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder der vorhandenen Bebauung erzwingen (sog. „Planverwirklichungsgebote“). Auch ein einheitliches Baugebot an mehrere Miteigentümer eines Grundstücks oder ein gemeinschaftliches Baugebot an Eigentümer mehrerer Grundstücke für ein zusammenhängendes Bauvorhaben sind möglich. Das gesetzliche Instrumentarium beinhaltet zudem die Befugnis (Abs. 5), die teilweise oder vollständige Beseitigung von vorhandenen baulichen Anlagen anzuordnen, sofern dies zur Durchführung des Baugebots erforderlich ist. Da Baugebote die für das Neubauvorhaben erforderliche Baugenehmigung nicht miteinschließen, kann die Stadt zusätzlich fordern einen Bauantrag zu stellen. Von Mietern, Pächtern und sonstigen Nutzungsberechtigten kann die Duldung verlangt werden.

Welche Voraussetzungen müssen vorliegen, damit Baugebote erlassen werden dürfen?

Voraussetzung für den Erlass eines Baugebots ist, dass dringende sog. „städtebauliche Gründe“ bestehen. Diese Gründe müssen dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zufolge über die dem Bebauungsplan innewohnende Verwirklichungsabsicht hinausreichen (Urteil vom 3.8.1989 – 4 B 70.89 – NVwZ 1990, 60). Davon ist auszugehen, wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung der angeordneten Maßnahme gegenüber dem privaten Interesse an der Beibehaltung des bisherigen Zustands überwiegt. Die Schließung von Baulücken stellt laut BVerwG (Urteil vom 15.2.1990 – 4 C 41.87 – NVwZ 1990, 658) einen solchen städtebaulichen Grund dar, denn dadurch könne die Erschließung neuen Baulandes andernorts, insbesondere am Stadtrand, vermieden werden. Dies entspreche der Bodenschutzklausel (§ 1 Abs. 5 S. 3 BauGB), wonach die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen soll.

Die Stadt Tübingen führt den dringenden Wohnbedarf der Bevölkerung und die Schließung von Baulücken als Begründung für die Baugebote an. § 175 Abs. 2 BauGB nennt eben dieses Motiv beispielhaft für die „Erforderlichkeit der alsbaldigen Durchführung der Maßnahmen aus städtebaulichen Gründen“. Die Tübinger Begründung entspricht also dem Gesetz.

Welche Verfahrensschritte muss die Stadt einhalten? Welche Pflichten hat die Stadt?

Nach § 175 Abs. 1 BauGB muss die Stadt, wenn sie den Erlass eines Baugebots beabsichtigt, diese Maßnahme vorher mit den Betroffenen erörtern. Die ersten von der Stadt versandten Briefe dürften in diese Richtung zielen. Inhaltlich muss dies aber über eine bloße Unterrichtung oder eine allgemeine Anhörung (§ 28 VwVfG) hinausgehen. Die Erörterung soll dazu dienen, im Hinblick auf die erheblichen Folgen für die Betroffenen Akzeptanz für das städtebauliche Anliegen zu schaffen. Oberstes Ziel ist es, dahingehenden Konsens zu erzielen, dass die Eigentümer die Maßnahmen selbst durchführen. Eine etwaige Bürgerbeteiligung im vorhergehenden Bebauungsplanverfahren (§ 3 BauGB) lässt das Erörterungserfordernis nicht entfallen. Im Regelfall („Soll“-Vorschrift) hat die Stadt deswegen die Eigentümer, Mieter, Pächter und sonstigen Nutzungsberechtigten im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu beraten, wie die Maßnahme durchgeführt werden kann. Sie hat auch darüber zu beraten, welche Finanzierungsmöglichkeiten aus öffentlichen Kassen bestehen. Nach Literaturmeinung beschränkt sich diese Beratung nicht auf den Bereich der Gemeinde, sondern umfasst alle direkten Subventionen und steuerlichen Vergünstigungen (Kröninger/Aschke/Jeromin, BauGB, 4. Auflage 2018, § 175, Rn. 4). Ergeht ein Baugebot ohne vorherige Erörterung oder Beratung, stellt dies einen Verfahrensmangel dar, der indes nach Umständen des Einzelfalls heilbar sein kann (analog § 45 Abs. 2 VwVfG). Unterbleibt die Erörterung aus Gründen, die der Betroffene zu vertreten hat, darf die Stadt ohne Erörterung ein Baugebot erlassen (VG Köln, Urteil vom 13.5.1985 – 2 K 670 – ZfBR 1986, 250). Daneben besteht für die Stadt die Pflicht, vor dem Erlass eines Baugebots in Abstimmung mit anderen Behörden zu treten, deren Aufgabenerfüllung berührt sein kann. Unterbleibt dies, können sich Pflichtenkollisionen auf Vollstreckungsebene ergeben (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 11.6.2008 – 3 A 880/08.Z – ZfBR 2008, 696).

Welche Einwendungen können Grundstückseigentümer gegen ein Baugebot erheben?

Nach § 176 Abs. 3 BauGB ist ein Baugebot unzulässig, wenn die Bebauung dem Eigentümer aus wirtschaftlichen Gründen nicht zuzumuten ist. Dabei kommt es nicht auf den konkreten Eigentümer an, sondern darauf, ob einem durchschnittlichen Eigentümer eines solchen Grundstücks eine Bebauung unmöglich wäre („objektive Unzumutbarkeit“). Die verfügbaren und zumutbaren Förderungs- und Finanzierungsmöglichkeiten sind dabei zu berücksichtigen, Sicherheitspuffer sind einzukalkulieren. Der Einsatz von Eigenmitteln der Gemeinde, etwa zur Gewährung zinsgünstiger Darlehen bei entsprechender Sicherheit (z.B. durch eine Ausfallbürgschaft) ist nach Literaturstimmen möglich. Weiter kann die Stadt von Eigentümern verlangen, ein Vorhaben zu vertretbaren Konditionen zu finanzieren. Die objektive Unzumutbarkeit bemisst sich nur an der Bewertung des Vorhabens selbst. Das hält das BVerwG für eine verfassungskonforme Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Jedoch ist niemand verpflichtet, ein unrentables Objekt zu errichten und dauerhaft durch Zuschüsse zu erhalten. Der aufopfernde Einsatz eines Großteils des Eigenkapitals darf nicht verlangt werden. Ein Baugebot ist also unzulässig, wenn zulässige Vorhaben objektiv nicht wirtschaftlich realisierbar sind.

Was können Grundstückseigentümer tun, denen die Bebauung subjektiv unzumutbar ist?

Eigentümer, denen wegen schlechter wirtschaftlicher Verhältnisse die Bebauung nicht möglich ist, können die Übernahme des Grundstücks durch die Gemeinde gegen Entschädigung nach Enteignungsgrundsätzen (§ 43 BauGB) verlangen. Dazu müssen die wirtschaftlichen Gründe, die der Durchführung des Vorhabens entgegenstehen, glaubhaft gemacht werden (§ 294 ZPO). Daher hat die Stadt Tübingen den Eigentümern angeboten, betroffene Grundstücke zum Verkehrswert gemäß Richtwertkarte abzukaufen. Der auf dem freien Grundstücksmarkt zu erzielende Preis dürfte derzeit allerdings höher sein, so dass die Stadt nicht zwingend erster Ansprechpartner sein muss.

In welcher Form wird ein Baugebot erlassen? Welche Vorgaben macht die Rechtsprechung?

Ein Baugebot ist ein Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG. Mit ihm wird die öffentlich-rechtliche Verpflichtung des Grundstückseigentümers begründet, sein Grundstück zu bebauen. Daher war in den Medien vom „Bauzwang“ die Rede. Der Erlass eines solchen Verwaltungsakts steht im Ermessen der Stadt („Kann“-Vorschrift). Sie muss dieses Ermessen ordnungsgemäß betätigen (§ 40 VwVfG). Regelmäßig ergeht ein Baugebot als „Bescheid“ und damit schriftlich und mit Begründung. Dabei muss es hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Nach der zitierten Rechtsprechung genügt es dazu, dass der Eigentümer verpflichtet wird, innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen für eine Bebauung seines Grundstücks zu ergreifen, die sich im Rahmen der im jeweiligen Einzelfall zulässigen baulichen Nutzungen hält. Allerdings darf das Gebot die potenziellen Möglichkeiten, das Grundstück in Übereinstimmung mit geltendem Baurecht baulich zu nutzen, nicht einschränken. Die Stadt Tübingen räumt den Betroffenen vier Jahre ein, um eine Bebauung zu realisieren.

Wie wird ein Baugebot durchgesetzt?

Baugebote wie Gebote zur Stellung eines Bauantrags können im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden. Hier erscheint nur die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern sinnvoll. Dadurch soll der Wille des Betroffenen gebeugt werden. Wenn die zweimalige Festsetzung jeweils eines Zwangsgeldes den Eigentümer nicht veranlasst, die Baugenehmigung zu beantragen, kann die Stadt zur Enteignung übergehen. Gleiches gilt, wenn der Eigentümer einen nicht genehmigungsfähigen Bauantrag stellt. Liegen diese Voraussetzungen vor, kann die Stadt die Anträge auf Enteignung selbst dann stellen, wenn die von ihr gesetzten Fristen noch nicht abgelaufen sind. Nach Rechtsprechung und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz muss ein Baugebot in der Regel erst wiederholt vollstreckt werden, bevor enteignet werden darf. Weigert sich der Eigentümer beharrlich, kann die Enteignung vorzugswürdiger werden (BVerwGE 84, 354). Allein das Baugebot rechtfertigt die Enteignung nicht. Daneben müssen die allgemeinen Enteignungsvoraussetzungen (§§ 85 ff. BauGB) vorliegen: Das Wohl der Allgemeinheit muss die Enteignung erfordern und der Enteignungszweck darf nicht auf andere zumutbare Weise erreicht werden können. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, kann sogar eine Enteignung unmittelbar zugunsten eines (dritten) Bauwilligen erfolgen. Der Enteignete ist dann nach den Preisverhältnissen im Zeitpunkt der Enteignung zu entschädigen; die Bestimmung des Verkehrswerts wird auf den Zeitpunkt der Unanfechtbarkeit des Baugebots vorverlegt. In Zeiten steigender Grundstückspreise ist allein deshalb die Erhebung eines Widerspruchs sinnvoll.

Welche Rechtsschutzmöglichkeiten haben Betroffene?

Gegen ein Baugebot oder eine Enteignung kann jeweils binnen eines Monats Widerspruch erhoben werden. Diesen prüft erst die Stadt; falls sie nicht abhilft, die Widerspruchsbehörde. Diese kann den Verwaltungsakt aufheben oder den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid zurückweisen. Dagegen kann binnen Monatsfrist geklagt werden. Wird die sofortige Vollziehung der Enteignung angeordnet, sollte zusätzlich ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zum Verwaltungsgericht gestellt werden.

Fazit: „Enteignungsbluff“ oder „Wirkungstreffer“ für Grundstückseigentümer?

Das Baugebot ist – für sich genommen – zeitaufwändig und weitgehend sanktionslos. Es dient vor allem als Verfahrens- und Beratungsinstrument. Betroffenen bieten sich ausreichende Rechtsschutzmöglichkeiten. Das Verfahren kann sich über Jahre ziehen. Schreitet die Stadt zugleich zur Enteignung, steigt der Druck auf Grundstückeigentümer. Auch dann steht den Betroffenen aber der Rechtsweg offen. Prognose: Bis erstmals enteignet wird, fließt noch viel Wasser den Neckar hinunter.

DER AUTOR:

Daniel Krummacher studierte Rechtswissenschaften und Allgemeine Rhetorik an der Eberhard Karls Universität Tübingen. Seit seiner Anwaltszulassung 2014 ist er für die überörtliche Kanzlei Dr. Kroll & Partner Rechtsanwälte mbB in Reutlingen tätig. Nach der erfolgreichen Absolvierung der Fachanwaltslehrgänge im Bau- und Architektenrecht sowie im Verwaltungsrecht wurden folgerichtig die Bereiche privates und öffentliches Baurecht sowie das Verwaltungsrecht zu seinen Tätigkeitsschwerpunkten.

Mehr Informationen zum Autor und zum Thema finden Sie unter www.kp-recht.de.

Daniel Krummacher

Daniel Krummacher

Rechtsanwalt